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Canarii 15 - Tema Central

La Ley autonómica de 1990 y las normas que la desarrolla, configuran la situación legal actual en materia de aguas para Canarias

La configuración del "hecho diferencial canario" en el aprovechamiento del agua

Finalizada la conquista de las islas, se acometió la puesta en explotación de los recursos. En las islas de realengo los gobernadores procedieron al reparto tanto de sus tierras como de sus aguas, cesión condicionada a obligaciones que favorecían el poblamiento, pero tanto en éstas como en las de señorío se autorizó la privatización de la tierra con su correspondiente agua de riego, sin contrapartida alguna por parte del adjudicatario.

A quienes recibieron tierras y agua se les llamó adulados, es decir aquellos que pasaron a ser dueños del agua que regaban por dulas sus tierras, las cuales se regularizaron según el marco institucional de la época formando los heredamientos. Los beneficiados con tierras de riego fueron los grandes propietarios, que pasaron a conformar el grupo dominante en la sociedad canaria antiguoregimental.

Pero entonces ocurrió un cambio trascendental en el marco jurídico aplicado en los repartimientos: la separación de su adscripción a la tierra y, consecuentemente, la génesis de un mercado de agua, cuya expansión corrió paralela a la demanda hídrica de los cañaverales, una vez que se suprimió el carácter mancomunado a la extracción de aguas; se dio, así, vía libre a la iniciativa individual, reforzada con la “remunda de tierras cansadas”, procedimiento por el que se podía traspasar las tierras y aguas en beneficio de los propietarios de aguas, generándose un proceso de concentración de la propiedad. Desde esas fechas, las heredades de agua o heredamientos aglutinarán a los propietarios de agua, los llamados aguatenientes, origen de la futura oligarquía isleña, al ser también los grandes terratenientes los principales propietarios del líquido elemento.

Crisis del Antiguo Régimen y proceso de ¿privatización?

Desde principios del siglo XIX, con la reforma agraria liberal y los sucesivos procesos de desamortización, se inició la ofensiva de los poderes públicos y las fuerza capitalistas por acabar con la hegemonía de los heredamientos sobre la propiedad del agua; ello fue el origen de una importante conflictividad social, protagonizada por los propietarios rurales. Algunos tratadistas han encontrado aquí el argumento que justificará el origen de la propiedad privada del agua en Canarias. Es justo citar al Dr. D. Domingo Déniz Greck, quien nos aporta, en un manuscrito inédito de 1940 y conservado en el Museo Canario, una panorámica completa de los heredamientos existentes en las Islas: ciento cuarenta en Gran Canaria (donde se acumula la casi totalidad de este tipo de entidades), ocho en Tenerife, cuatro en La Gomera y dos en La Palma, hasta el momento únicos detentadores de las aguas superficiales, tanto de nacientes como estacionales. Este proceso coincide y se vio acelerado con el auge del cultivo de la grana cochinilla, cuyo cultivo masivo demandó más agua.

El primer embate contra los modos heredados de los tiempos modernos vendrá de la crisis del Antiguo Régimen, sustanciada en la obra legislativa de las Cortes de Cádiz y, con ello, la llegada del Derecho Administrativo, de tal manera que por los decretos de 6 de agosto de 1811 y 19 de julio de 1813, se incorporaron a la nación los señoríos jurisdiccionales y se abolieron privilegios como los de los aprovechamientos de las aguas, los cuales pasaron, de acuerdo con el Derecho común y las reglas municipales, al libre uso, aunque en Gran Canaria tan solo afectó al Señorío de Agüimes.

En 1838 quedaron derogadas las antes mencionadas Ordenanzas de las Reales Audiencias, lo que privó a las Heredades de su protección directa. Tres años antes habían sido suprimidos los alcaldes de aguas y sus funciones se transfirieron a los alcaldes constitucionales hasta el año 1868, fecha a partir de la que las Heredades eligen a sus presidentes.

Con la intención de depositar la mayor parte de las competencias sobre agua en manos de la Administración, limitando la actuación de la autoridad judicial, nace la Ley de 3 de agosto 1866, primera de su género en Europa, aunque no logrará aplicarse en todas sus disposiciones al ser derogado, por el Decreto de 14 de noviembre de 1868, parte de su articulado. Esta ley “significa un enorme progreso en el derecho administrativo al declarar de dominio público las (aguas) que corren por su cauce natural, a la vez que respetaba y daba garantía al dominio particular, estableciendo como necesaria la servidumbre de acueducto, dictando disposiciones sobre aguas subterráneas y reglas para aprovechamiento comunes (…), respetando los Sindicatos y Jurados de riegos, tan antiguos y arraigados en nuestras provincias y costumbres (…).

La consolidación del nuevo modelo en la Restauración

Ante la disparidad de normativas, los gobiernos de la Restauración vieron la necesidad de reformar y refundir en una sola ley de aguas las distintas disposiciones sobre las de carácter terrestre, segregando todo lo relativo a las aguas marítimas y canales. Así nació la Ley de 13 de junio de 1879, que se mantendría vigente en sus aspectos básicos hasta 1985. Complementada con numerosas disposiciones, constituye una potente herramienta para el acceso de la iniciativa privada a la posesión de hecho de importantes caudales; asimismo, reconoce el derecho de los propietarios privados a explotar el subsuelo de sus fincas, dando comienzo al proceso de alumbramientos de agua mediante galerías y pozos, acompañado por la construcción de la infraestructura para su canalización.

Esta novedosa normativa exigía la autorización expresa para el aprovechamiento de las aguas públicas, aunque reconocía la toma que se hubiera efectuado durante veinte años sin oposición de la autoridad o terceros. No obstante, la naturaleza jurídica de los heredamientos y comunidades, es una de las cuestiones más debatidas en la doctrina jurídica canaria, acentuándose la complejidad en la futura ley de 1956 que confiere personalidad propia a los entes canarios.

Conviene señalar que la figura del heredamiento sufre un cambio durante esa centuria, motivado por la confluencia de los siguientes fenómenos: un complicado un proceso privatizador, que Alejandro Nieto denomina “perversión del título originario”; el proceso de desamortización del XIX; la eliminación de la representación comunal abierta y democrática; así como la aprobación de los Estatutos y Ordenanzas de las Heredades de Agua.

De los resultados de la aplicación de la mencionada ley se infiere que el mecanismo jurídico con el que se dota la España liberal en materia de aguas terrestres, supone en Canarias un instrumento formidable de acceso y acaparamiento de los recursos hídricos por parte de un sector minoritario de población, alguno de cuyos miembros estarán unos ligados a la producción de sus tierras mientras, que otros, ajenos a la explotaciones agrarias directa, contarán con intereses meramente especulativos. Todo ello responde a las demandas de un nuevo ciclo económico, basado en los cultivos de exportación, que obliga a superar la tradicional posesión de aguas heredada del Antiguo Régimen. Este grupo no es estático, sino que acusa un gran dinamismo sin perder su carácter restringido; renueva periódicamente su selecta nómina, al tiempo que se opacan anteriores componentes, ocultos a veces en equipos directivos de sociedades de aguas.

Aunque de carácter nacional, en Canarias, dadas sus características peculiares, se retrasó su aplicación hasta entrado el siglo XX, cuando la consolidación de un nuevo modelo económico basado en el cultivo de plátanos y tomates, el cual requeriría más recursos hídricos. En estas leyes se reconocía a las entidades privadas la posibilidad de aprovechar las aguas públicas, lo que llevó a algunos ayuntamientos a explotar los que les pertenecía o a cederlos a los agentes privados, entre ellos los heredamientos. La citada norma y el Código Civil (1889), que dispuso la prevalencia de los artículos que dedicaba a la propiedad especial del agua en relación con los de la mencionada ley, serán las que diseñen las normativas sobre la que se asentará la gestión del agua hasta la reciente ley de 1985.

Los cambios se efectúan en menoscabo de los tradicionales poseedores (pero no de las Heredades), dando lugar a un importante sector de damnificados que se vieron afectados, cuando no desposeídos, al imponerse sobre el concepto de propiedad, el de concesión administrativa. Aunque las concesiones se otorgaban sin perjuicio de terceros, estos últimos se veían obligados a demostrar el derecho prioritario de abastecimiento y, cuando argumentaban la propiedad sobre dichas aguas, la Administración exponía que solo tenía competencia respecto a las públicas, otorgándose las concesiones solicitadas y obligando a los apelantes a buscar el amparo administrativo para lo que se solicitaba un reconocimiento de uso inmemorial de esos recursos hídricos, por lo cual reconocían explícitamente su carácter público.

En los años siguientes, se dictan normativas que tienen una especial consideración para las peculiaridades insulares y profundizan en el hecho diferencial canario: la que afectaba al alumbramiento subterráneas (R.O. de 24 de noviembre de 1924) y otras referidas al abastecimiento de aguas y aprovechamiento de aguas discontinuas, según R.O y Decretos respectivamente de 1933). Y, si bien el periodo comprendido entre 1910 y 1919 está influido por Ley de Obras Hidráulicas de 7 de Julio de 1911, por cuya disposición las islas quedan fuera de las ayudas al regadío, esa ausencia fue reconducida posteriormente durante la II República por el Ministerio de Fomento, bajo la titularidad del canario Rafael Guerra del Río, permitiendo a Canarias el acceso a los auxilios dictados para superar los efectos de la crisis en el ámbito agrario (Decreto de 1933, convertido en ley por su inclusión en el artículo 2 de la de Presupuestos de 1935).

De la Dictadura a la Democracia. Actualización del “hecho diferencial” en materia de agua

Posteriormente, aunque las leyes de 1956 (de Heredamientos de aguas) y la de 1962 de aprovechamiento y auxilios (fundamentalmente en el aspecto relacionado con la distancia mínima existente entre obras de alumbramiento) tienen un marco estatal, hacen para Canarias las prescripciones específicas dentro de las generalidades de la ley de aguas (de 1879) vigente entonces, en tanto que “otorgan personalidad jurídica a las agrupaciones de propietarios de aguas privadas que con los nombres de heredades o heredamientos de aguas, dulas de agua, acequias, comunidades de regantes y otros semejantes vienen constituidas en el Archipiélago”. No obstante, para otros la valoración de esta normativa no es tan favorable pues argumentan que, si bien hay que considerar como positivo que el legislador de 1956 dotara a la Comunidades de personalidad jurídica, no es menos cierto (…) que la calificación de las mismas como asociaciones de interés particular ha resultado a efectos dogmáticos muy desgraciada”.

Este conjunto de normativas adaptan la legislación nacional a las peculiaridades de explotación de las obras hidráulicas en Canarias, pues no en vano la ley de 1956, que reconoce personalidad jurídica a los tradicionales Heredamientos de Aguas, fue presentada y defendida en las Corte franquistas, por el presidente del Cabildo de Gran Canaria, Matías Vega Guerra.

La Ley autonómica de 1990 y las normas que la desarrolla, configuran la situación legal actual en materia de aguas para Canarias. Su objetivo es la regulación de las aguas terrestres superficiales y subterráneas, cualquiera que sea su origen, y la organización administrativa, que desde el Gobierno de Canarias a los Consejos Insulares de Aguas, organismo peculiar por su descentralización y expresión del hecho insular, adscrito a los Cabildos. Se recoge también, en cuanto a al aprovechamiento y gestión, el papel de los heredamientos de aguas y comunidades de regantes; asimismo, regula la ordenación del dominio público del agua que comprende desde la captación y alumbramiento al régimen de concesiones y autorizaciones, destacando el transporte del agua, aspecto este último clave, pues el dominio de los aguatenientes pivotó tanto sobre la posesión del agua como en la propiedad de la red de transporte (canales, acequias, etc). No obstante, la nueva realidad configurada sobre la obtención de agua por nuevos métodos técnicos, hace que se relativice la importancia que en el pasado tuvo la posesión y dominio sobre el agua terrestre.

Miguel Suárez Bosa es Profesor titular de Historia económica por la ULPGC

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Las competencias en Canarias

Más recientemente, el Estatuto de Autonomía de Canarias recoge las especificidades y las articula en normativas específicas, atribuyéndose la Comunidad Autónoma “las competencias en materia de aguas superficiales y subterráneas, nacientes”, etc. Así, son enmarcadas en la ley de estatal de 1985, de importancia trascendental por considerar a las aguas como recurso unitario subordinado al interés general para cuya protección y defensa de se le califica de “dominio público”. Partiendo de esta ley marco, se aprobarán en el parlamento Canario las leyes de de aguas de 1987 y la de 1990 (que derogó la anterior) adaptada a la normativa europea en 2006. No obstante, conviene decir que tanto las leyes estatales como las autonómicas han generado un alto grado de conflictividad política, jurídica y social.

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