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Canarii 9 - Tema Central

Historia del diferencial fiscal canario

El nacimiento de un federalismo fiscal

Cuando en 1972 se promulga la Ley de Régimen Económico-Fiscal de Canarias (Ley 30/1972 de 22 de julio) y en su Preámbulo se afirma, como objetivo central de la misma, crear una Hacienda Insular con capacidad financiera para promover el desarrollo económico y social de las islas, se estaban sentando las bases de lo que, andando el tiempo y las espectaculares transformaciones políticas experimentadas por España desde la restauración democrática, sería un potente sector público de nuestra economía.

Los antecedentes históricos

El largo proceso iniciado con la Declaración de Puertos Francos de 1852, la ratificación de las Franquicias en las Leyes de 1870 y 1900, la creación de los Cabildos Insulares en 1912 y sus arbitrios a la entrada de mercancías en 1913, y la innovadora fórmula de la Ley 30/1972, creando por primera vez en la historia fiscal de la Dictadura dos órganos regionales en Canarias, la Junta Interprovincial de Arbitrios Insulares (JIAI) y la Junta Económica Interprovincial de Canarias (JEIC), como órganos de gestión económica y tributaria autónomos, unido al hecho insólito de la cesión de un tributo estatal, el impuesto de lujo a Canarias en forma de arbitrio insular sobre el lujo, de titularidad de los Cabildos, junto al arbitrio de entrada, y un arancel propio de Canarias en forma de Tarifa Especial a la entrada de determinadas mercancías, culminó el diseño impulsado por las diferentes fuerzas sociales, económicas y políticas insulares, de un incipiente modelo de “federalismo fiscal”.

El Régimen Económico-Fiscal canario (REF) jugó, pues, un papel esencial y determinante en lo que, posteriormente, se plasmaría en el Estatuto de Autonomía de Canarias, dotándolo de un contenido material con capacidad definitoria de las relaciones intergubernamentales Canarias-Estado y Comunidad Autónoma-Cabildos y Corporaciones Locales .

No resulta ocioso recordar que nuestro modelo de autogobierno sería incomprensible sin tener en cuenta el carácter constituyente de nuestras instituciones económico-fiscales, y que este carácter explica la importancia de la garantía constitucional contenida en la Disposición Adicional 3ª de la Constitución Española de 1978.

El desarrollo del Estatuto de Autonomía en lo concerniente a la Hacienda Canaria y a las instituciones de gobierno insular y local en Canarias, a lo largo de los veinticinco años transcurridos, han configurado un complejo entramado de relaciones económico-financieras públicas entre los diferentes niveles de los gobiernos insulares y autonómico, de enorme importancia en la actividad económica y de carácter determinante de las posibilidades de su desarrollo futuro.

Si en las modernas economías de mercado desarrolladas el papel del sector público en las funciones de provisión (asignación de recursos) de bienes y servicios públicos básicos, que los mercados no pueden producir, es un componente esencial de su estabilidad, así como la función de redistribución de la renta, y la corrección de los fallos del mercado y la solución de las externalidades negativas (daños provocados por la acción de los agentes que no pueden ser compensados mediante precios), el sector público canario ha asumido, junto con el Estado, estas funciones en un proceso que, iniciado a comienzos de la década de los ochenta, primero a través de la asunción progresiva de competencias, y en una segunda etapa, mediante su transferencia a los cabildos insulares y ayuntamientos, lo ha hecho crecer continuamente, hasta alcanzar en el presente una dimensión significativa de la economía canaria.

Los ingresos y gastos públicos que integran los presupuestos del sector público canario (Comunidad Autónoma, Cabildos y Ayuntamientos), a los que se agregan los de las empresas públicas y otras instituciones públicas no financieras, representan una cifra cercana al 30% del Producto Interior Bruto de Canarias. Este dato por si solo puede dar una idea de la magnitud alcanzada por el sector público, pese a que se mantiene todavía en niveles inferiores a los de los países mas desarrollados, en los que el sector público alcanza porcentajes del 45 % al 50% del PIB.

Es preciso señalar que el impulso principal al crecimiento del sector público en Canarias se debe, sobre todo, a la elevada tasa sostenida de crecimiento económico experimentado por Canarias y la elevada elasticidad de los ingresos y gastos públicos canarios respecto del PIB.

El otro componente fundamental, que ha contribuido a la consolidación de un sector público económico en Canarias, ha sido nuestra incorporación plena a la Unión Europea después de las vicisitudes atravesadas a partir del Protocolo nº 2 del Tratado de Adhesión de España de 1985, hasta la aprobación del Reglamento 1911/1990 por el que se establecen las disposiciones relativas a la incorporación de Canarias como miembro de pleno derecho de la Unión, con las excepciones derivadas del REF.

La actual Hacienda Canaria

El 11 de diciembre de 2006 se aprobaba la Ley Territorial 11/ 2006 de la Hacienda Pública Canaria, que viene a actualizar a la Ley Territorial 7/1984 de la Hacienda Pública de la Comunidad Autónoma Canaria, primera norma de desarrollo del artículo 45 del Estatuto de Autonomía. La Ley 11/2006, tiene como finalidad; “…la regulación de la actividad económico-financiera del sector público autonómico”. Así, este queda configurado por la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, los organismos autónomos dependientes de la misma, las entidades públicas empresariales dependientes de la administración pública autonómica, las sociedades mercantiles públicas, las fundaciones del sector público autonómico y los consorcios dotados de personalidad jurídica, con aportación mayoritaria de alguno de los sujetos enumerados. A esta relación es preciso añadir que las administraciones públicas insulares (Cabildos), tanto como administración ordinaria de la propia Comunidad Autónoma, cuanto que como corporaciones locales dotadas de autonomía, han desarrollado sus propios instrumentos organizativos.

En el presente año, la magnitud del presupuesto de las administraciones Públicas canarias alcanza la cifra de 10.761,1 millones de euros a los que hay que añadir los de los correspondientes a organismos autónomos, empresas públicas, entidades públicas, fundaciones y consorcios públicos de todos los niveles de gobierno territorial, en una magnitud superior a los dos mil millones de euros.

Pero, ¿qué funciones justifican una dotación de recursos de esa magnitud y quién soporta el esfuerzo fiscal que representan?

Así, a una administración pública cada vez mayor, se han unido numerosos organismos, que absorben cantidades crecientes de recursos y contribuyen a un incremento importante del empleo público, compitiendo además con el sector privado en actividades de mercado. De acuerdo con los datos consignados en el Presupuesto para el presente año, la Comunidad Autónoma es titular de veintidós empresas públicas mercantiles, con un empleo de 3.740 personas, y con un presupuesto de explotación de 574,7 millones de euros; es titular, además, de diez fundaciones públicas con un presupuesto de explotación de 35,7 millones de euros y con un empleo de 574 personas. La multiplicidad de funciones asumidas por el sector público canario en la provisión de bienes sociales, bienes económicos, regulación, infraestructuras, agricultura y pesca, comunicaciones, investigación y desarrollo, seguridad y protección civil, explican en buena medida la expansión del sector público, con independencia del grado de eficiencia con el que este afronta sus responsabilidades.

A modo de corolario

El estudio de la evolución de nuestro sector público en su doble vertiente de pieza fundamental de nuestro desarrollo económico y social y de organización gubernamental para la intervención en la actividad económica, constituye un campo de especial relevancia en el horizonte del fenómeno de la globalización y, en particular, el de de su reforma y adaptación a las nuevas realidades globales (cambio climático, desarrollo sostenible, e investigación científica y tecnológica), que afectan al futuro de la sociedad canaria.

Los datos relativos al Sector Público pueden consultarse en la página web del Gobierno de Canarias, Consejería de Economía y Hacienda, Presupuestos de la Comunidad Autónoma y en la página web del Consejo Económico y Social de Canarias, a través del Informe Anual.

Oscar Bergasa Perdomo es Profesor Titular de Universidad de Economía Aplicada por la ULPGC

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¿De dónde viene el dinero?

El reverso de este cuadro es el de la financiación pública, las fuentes de recursos financieros que permiten afrontar este importante gasto.

De acuerdo con el sistema vigente de financiación autonómico, las tres fuentes fundamentales de ingresos públicos son: los tributos propios y cedidos por el Estado, las transferencias corrientes del Fondo de Suficiencia y las transferencias de capital asociadas a las competencias transferidas y a los convenios de financiación de proyectos, así como los fondos europeos. Las transferencias corrientes son el componente fundamental de la financiación autonómica, ya que representan el 49,23% de los ingresos corrientes, frente a un 40,55% de los tributos y tasas (propias y cedidas). En este capítulo, el REF vuelve a ser un componente importante de los recursos disponibles y juega un papel estratégico en la capacidad de financiación del sector público. La Ley 19/1994 que actualizó los aspectos económicos del REF, introdujo una importante cláusula de garantía para Canarias en el art. 1º, letra b) y art. 3º, apartados 1 y 2, en relación con las inversiones públicas del Estado que compensen la lejanía y la insularidad y que aseguren un nivel equivalente al del resto de la Nación.

Así pues, el esfuerzo fiscal que supone la financiación del sector público canario está compartido entre el resto de la Nación y los ciudadanos canarios en proporciones similares, dado que una parte sustancial de las transferencias del Estado son, simplemente, la devolución a Canarias de las recaudaciones obtenidas en las islas por los impuestos estatales.

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